C114讯 5月28日消息（马毅华）2014年5月15日，美国联邦通讯委员会（FCC）投票通过了新版网络中立法规，并开始向公众征询意见。新版法规对原有法规作出了重大修改，在最核心的“是否允许运营商与OTT进行分级流量交易”的规定上，将原来的“不允许”改变为“在商业合理（commercially reasonable）的条件下允许”，将监管原则从“禁止”改变为“逐案例审查合理性”，隐含地对“分级（tiered pricing）流量交易”给予了放行。
网络中立的核心争议其实就是一个问题，即“是否允许运营商对流量设置QoS（Quality of Service）优先级并额外收费”，“网络中立”这个词的含义实际上就是“运营商必须对所有流量一视同仁，不能对流量设置优先级并额外收费”。从2010年FCC推出支持网络中立的法规以来，运营商一直试图推翻法规，而互联网厂商则一直捍卫法规，本次修法无疑是运营商的突破和互联网厂商的挫折。但更公平一点说，2010年的网络中立立法本身是互联网厂商的突破和运营商的挫折，2014年修法是对2010年立法的重大抵消，运营商阵营和互联网阵营的攻守再次势均力敌。
两大阵营在网络中立问题上持续对攻的大背景，其实就是一个简单直白的问题，“运营商该如何向互联网（OTT）进一步收费”？运营商阵营2005年就提出这个问题了，当年AT&T和Verizon的高管向互联网厂商发出警告，指责Google等巨头是运营商巨额网络投资的“搭车者”，运营商准备向互联网厂商收取额外的管道服务费用。这种带有“打劫逻辑”的草率方案自然引起互联网行业和监管当局的巨大反弹，运营商后退态度并重整思路后，推出了具备“市场逻辑”的最终解决方案：除了常规的数据接入流量费外，运营商将在网络中支持按照不同QoS优先级传输流量的功能，OTT若想提高自身流量的优先级，则需对优先级额外付费，即“分级流量交易”。
该方案仍具有非常大的争议，FCC的2010年立法禁止了该方案。但因为网络中立确实不是个非白即黑的问题，经过4年来的争论，FCC对当初强硬态度的信心减弱了，也倾向于在法规中纳入一定的灵活性。从目前的形势看，美国监管当局很有可能在2014年内完成对法规的正式修改，允许美国运营商开始“分级流量交易”的尝试。
因此在未来，“运营商该如何向互联网收费”将存在两种方案。一种就是上述的“分级流量交易”。但要注意的是，这应该是“交易”而不是“打劫”，运营商的网络首先要支持不同优先级并能够把优先级作为产品出售，其次OTT应被保证额外付费则获得高优先级、不额外付费也不会被故意降低优先级。运营商不能指着某一个特定OTT说，因为某种资源大部分被你用了而你赚了很多钱，所以应该向你多收费，这就又回到2005年运营商的“打劫逻辑”了，这在任何监管完善的国家都是不会被允许的。
另外一种是“分级流量交易”的隐蔽版本——“互联收费转嫁”。在接入网与骨干网的互联环节，因为视频业务占据了大量骨干网向接入网的单向流量，因此接入网一般会倾向于限制互联速率，这样一方面减少了需向骨干网交纳的流量费用，另一方面可以把影响局限在视频业务，对其他非视频业务几乎无影响，对总用户体验影响不大。这种情况下，强势的接入网往往会与主流视频OTT进行谈判，接入网提高互联速率，但要求OTT承担部分升级费用或者流量补贴。在欧美，YouTube/Google已在很多网络中同意了承担部分费用。由于互联费用是发生在运营商和运营商之间，OTT只是作为补贴方介入，费用规模一般不大，因此这种收费转嫁不属于“网络中立”的监管范围，一般由企业间自行谈判。
“互联收费转嫁”只适合于强势的固网接入网类运营商，综合类运营商要向OTT进行大宗的、可持续地收费，选项基本上只有一个——实施“分级流量交易”。从趋势看，网络中立越来越被突破只是时间问题，因为电信网络的QoS确实是一种有价值的商品，监管必须始终有很强的理由才能把这种商品的价格强制管制为零（即不允许交易），而创造条件突破价格管制总是相对容易。
但监管允许后，运营商实施“分级流量交易”是不是就能获益仍是有条件的。第一，与运营商网络容量的供需关系有关。实施“分级流量交易”后将会提高OTT流量费用、放缓OTT流量需求增速，这对容量供需关系紧张、严控capex的美国运营商是有意义的。但对中国运营商来说，简单计算即可知，按照中国capex规模和用户平均流量消耗，中国运营商的网络容量在未来一段时间里都是供大于求的，中国运营商尚无抑制流量增速的需求，更需要的是加速流量需求以增加收入。
第二，与电信和互联网行业的相对收入规模有关。实施“分级流量交易”后，OTT费用增加转为运营商收入增加，则互联网行业收入规模越大，运营商增收效果越好，如果两者规模太悬殊，运营商增收部分可能未必覆盖新增成本。对中国市场来说，电信业收入规模12000亿，互联网行业收入规模约3000亿，电信业4倍于互联网，电信业要增收1%，则互联网业整体费用率要提高4%，这样情况下实施分级流量，运营商增收效果不会太好。
因此，中国运营商目前确实还不必太急于考虑“分级流量交易”，这也部分说明了为什么在监管环境非常友好的中国市场，中国运营商也并不怎么关心“网络中立”相关的问题。未来，中国倒是很有可能出现这样的场景，互联网巨头们反而对“分级流量交易”更有兴趣。一方面OTT可能会利用网络的QoS去创新一些新的业务，这是中国OTT的优势，因为欧美OTT正在全力反对干这事，转身不会太快；另一方面互联网巨头们可能会逐渐意识到，流量优先级是一种抬高业务门槛、阻挡其他巨头或者新来者挑战的手段，OTT巨头之间的战争可能会促使OTT主动来找运营商进行交易。（本文作者马毅华系资深电信业专家，此稿件独家授权C114发布，转载请注明作者出处）
